Реформа Госзаказа: старые сказки на новый лад

Уже далеко не секрет, что с 1 января 2014 года вступает в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, новый закон). Новый закон полностью заменяет собой действующий ранее Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". При этом, Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) остается в силе и продолжает регулировать взаимоотношения, касающиеся осуществления закупок отдельными юридическими лицами.

Как следует из пояснительной записки к проекту нового Закона, целями его принятия являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

К основным изменениям порядка обеспечения государственных и муниципальных нужд, вводимым новым законом, прежде всего относятся:

введение требований об обосновании закупки и возможности ее общественного обсуждения;
детализация требований обоснования цены;
допущение возможного выведения из-под действия этого закона части закупок бюджетных учреждений;
требование применения этого закона организациями, не руководствующимися им по общему правилу;
введение института централизованных закупок;
расширение количества способов размещения заказа, точнее определения контрагентов;
установление более определенных требований к приобретаемым товарам, работам, услугам (нормирование, детализация требований к описанию предметов контрактов, определение идентичных и однородных товаров);
введение дополнительного регулирования порядка исполнения контрактов, в том числе:
установление порядка приемки товаров, работ, услуг по контракту;
установление права заказчика на односторонний отказ от исполнения контракта (параллельно аналогичные изменения внесены в Закон № 94-ФЗ).
Получить
консультацию

В настоящей статье не представляется возможным осветить все принятые нововведения, остановимся на наиболее важных среди них.

Контрактная служба

Обязанность Заказчиков при определенных условиях создавать контрактную службу также является одним из нововведений Закона № 44-ФЗ. Так, в соответствии с новыми требованиями, Заказчик обязан создавать контрактную службу в том случае, если совокупный годовой объем его закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 миллионов рублей. Если совокупный годовой объем закупок заказчика в соответствии с планом-графиком не превышает указанной суммы, создание контрактной служба является не обязанностью, а правом заказчика. Однако, в случае если контрактная служба не создается, заказчик обязан назначить должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта (контрактный управляющий). Обязательным требованием, предъявляемым к работникам контрактной службы, контрактному управляющему, является наличие высшего или дополнительного профессионального образования в сфере закупок.

Следует отметить, что контрактная служба не обязательно должна являться структурным подразделением заказчика. Однако действовать она обязательно должна в соответствии с положением (регламентом), разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента), утвержденного уполномоченным органом.

На контрактную службу (контрактного управляющего) согласно новому закону возлагаются следующие функции и полномочия:

1. Разработка плана закупок, осуществление подготовки изменений для внесения в план закупок, размещение в единой информационной системе плана закупок и внесенных в него изменений;

2. Разработка плана-графика, осуществление подготовки изменений для внесения в план-график, размещение в единой информационной системе плана-графика и внесенных в него изменений;

3. Осуществление подготовки и размещения в единой информационной системе извещений об осуществлении закупок, документации о закупках и проектов контрактов, подготовка и направление приглашений принять участие в определении контрагентов закрытыми способами;

4. Обеспечение осуществления закупок, в том числе заключения контрактов;

5. Участие в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения контрагентов и осуществление подготовки материалов для выполнения претензионной работы;

6. Организация в случае необходимости на стадии планирования закупок консультаций с контрагентами и участие в таких консультациях в целях определения состояния конкурентной среды на соответствующих рынках товаров, работ, услуг, определения наилучших технологий и других решений для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

7. Иные полномочия, предусмотренные новым законом.

Обоснование и нормирование закупок

Обоснование закупки заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента Российской Федерации, решениям, поручениям Правительства Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации, решениям, поручениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным правовым актам, а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

Под нормированием в сфере закупок понимается установление:

требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам, в том числе предельной цены товаров, работ, услуг, и (или)
нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Способы определения контрагента

В настоящее время Закон № 94-ФЗ разделяет способы размещения заказа на две группы: "проводимые путем проведения торгов" (в т.ч. конкурс, аукцион) и "проводимые без проведения торгов" (запрос котировок и у единственного контрагента).
Новый закон устанавливает иные критерии для классификации способов определения контрагента. В частности, в новом законе единственный неконкурентный способ определения контрагентов – закупка у единственного контрагента – противопоставляется всем остальным (конкурентным) способам определения контрагента.

При этом количество конкурентных способов расширено за счет введения двухэтапных торгов - как конкурсов, так и аукционов, причем как открытых, так и закрытых, конкурсов с ограниченным участием - и введения совершенно нового способа закупки – запроса предложений. Если запрос котировок можно назвать "упрощенным аукционом" – выбор из сопоставимых предложений лучшего по цене, то сущность запроса предложений может быть охарактеризовано как "упрощенный конкурс" – выбор из сопоставимых предложений лучшего по совокупности заранее определенных критериев.

В целях удобства приведем сравнительную таблицу:

Основания проведения процедур закупок

Антидемпинговые меры при проведении аукциона и конкурса

Антидемпинговые меры, введенные новым законом, не самое ожидаемое изменение в системе Госзаказа. Как указывал Минэкономразвития РФ в своем письме от 19.06.2008 № Д05-2451, "ситуация, когда участник торгов побеждает, предлагая демпинговую цену (т.е. цену ниже себестоимости поставляемой продукции) на самом деле не является таковой". Тем не менее, положения нового Закона предусматривают возможность предъявления особых требований к участнику закупки, предложившему "весьма низкую цену" при проведении процедуры закупки.

Ключевая антидемпинговая мера заключается в том, что если при проведении аукциона или конкурса участником закупки, с которым заключается контракт, предложена цена контракта, которая на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, контракт заключается только после представления таким участником:

если начальная (максимальная) цена контракта составляет более чем 15 млн рублей – обеспечения исполнения контракта в размере, превышающем в 1,5 раза размер обеспечения исполнения контракта, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона, но не менее чем в размере аванса (если контрактом предусмотрена выплата аванса).
если начальная (максимальная) цена контракта составляет 15 млн рублей и менее – обеспечения исполнения контракта в указанном выше размере или информации, подтверждающей добросовестность такого участника на дату подачи заявки.

При этом к информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, относится информация, содержащаяся в реестре контрактов и подтверждающая исполнение таким участником в течение не менее чем одного года до даты подачи заявки на участие в конкурсе или аукционе трех контрактов (при этом все контракты должны быть исполнены без применения к такому участнику штрафных санкций либо четырех и более контрактов (не менее чем 75% которых должно быть исполнено без применения к такому участнику штрафных санкций). Причем цена одного из таких контрактов должна составлять не менее чем 20% цены, по которой участником закупки предложено заключить контракт.

Раскрытие информации

Еще одно радикальное нововведение нового закона – установление требования к раскрытию информации участниками процедур закупки, с которыми заключается контракт. Указанные требования были введены в целях борьбы с коррупцией и злоупотреблениями при проведении закупки.

Так, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги превышает установленный Правительством РФ размер, то в контракте должна быть указана обязанность участника закупки предоставлять следующие сведения:

сведения о своих выгодоприобретателях,
сведения о единоличном исполнительном органе хозяйственного общества (директоре, генеральном директоре, управляющем, президенте и других),
сведения членах коллегиального исполнительного органа хозяйственного общества,
сведения о руководителе (директоре, генеральном директоре) учреждения или унитарного предприятия либо об иных органах управления юридических лиц участников закупки путем указания фамилий, имен, отчеств (при наличии) таких лиц с учетом положений законодательства о персональных данных.

Кроме того, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги превышает установленный Правительством РФ размер, в контракте должна быть указана обязанность контрагента предоставлять информацию о всех соисполнителях, субподрядчиках, цена договора или общая цена договоров с которыми составляет более чем 10% цены контракта.

Общественное обсуждение и общественный контроль

В случаях, установленных Правительством РФ, а также законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами, проводится обязательное обсуждение закупок, по результатам которых могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены. В таких случаях закупки не могут быть осуществлены без проведения общественного обсуждения.

Общественный контроль является одним из видов контроля за осуществлением закупок (наряду с общим государственным, ведомственным контролем и контролем, осуществляемым заказчиками) и заключается в предоставлении возможности гражданам, общественным объединениям и объединениям юридических лиц возможности осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства в сфере закупок. В частности, общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе:

подготавливать предложения по совершенствованию законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок;
направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям закона;
обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю, предусмотренных законом;
обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;
обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством РФ.
Получить
консультацию

Обжалование

Порядок обжалования действий и/или бездействия субъектов, осуществляющих закупки или выполняющих отдельные полномочия при таком осуществлении, претерпевает несущественные изменения, которые по сути не меняют механизм процесса обжалования.

Прежде всего, следует отметить расширение перечня субъектов, действия (бездействие) которых могут быть обжалованы – к ним относятся заказчик, уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированная организация, комиссия по осуществлению закупок, ее члены, должностное лицо контрактной службы, контрактный управляющий, оператор электронной площадки.

Кроме того, право на обжалование теперь будет предоставлено не только участникам закупки, но и общественным объединениям, объединениям юридических лиц, осуществляющим общественным контроль. Однако, как и прежде, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала вскрытия конвертов с заявками и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений, после рассмотрения заявок на участие в аукционе, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок или запросе предложений.

Сроки обжалования новым законом не были изменены и остались в принципе прежними – жалоба может быть подана в любое время в течение осуществления закупки, но не позднее 10 дней размещения в ЕИС протокола об итогах соответствующей процедуры, включая закрытые, по которым в настоящее время установлен специальный срок - 7 дней. Однако теперь новый закон уточняет время начала осуществления процедуры обжалования – после размещения в ЕИС плана закупок.

Требования к содержанию жалобы, а также основания для ее возвращения также не подверглись изменениям.

В заключение также следует добавить, что, как и в соответствии с прежним законом, обжалование действий (бездействия) субъектов при осуществлении закупки, в административном порядке не является препятствием для обжалования участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц таких действий (бездействия) в судебном порядке.